15 Temmuz 2016 darbe teşebbüsünün ardından ilan edilen Olağanüstü Hal (OHAL), Türkiye’de yalnızca idarenin yetki alanını genişleten geçici bir güvenlik rejimi olarak değil; yasama–yürütme ilişkilerini, norm üretim süreçlerini ve parlamenter denge-denetim mekanizmalarının fiilî işleyişini köklü biçimde etkileyen bir anayasal istisna dönemi olarak tezahür etmiştir. Bu dönemde çıkarılan OHAL Kanun Hükmünde Kararnameleri (KHK’lar), Anayasa ve ilgili mevzuat uyarınca sıkı bir TBMM denetimi altında ve geçici nitelikte uygulanması gereken araçlar olarak tasarlanmış olsa da, uygulamada bu normların çıkarılması, yürürlükte kalması ve kanunlaşma süreçleri ciddi yapısal sorunlar doğurmuştur. Aşağıda yer alan değerlendirme, OHAL KHK’larının ilan, uzatma ve özellikle TBMM’de kanunlaşma sürecini, ilgili anayasal ve yasal çerçeve ışığında ele almakta; normatif düzenleme ile fiilî uygulama arasındaki kopukluğu, yasama denetiminin zayıflaması bağlamında ortaya koymayı amaçlamaktadır.

1. OHAL’in İlanı ve Uzatılması: Normatif Çerçeve

15 Temmuz 2016’daki darbe teşebbüsünün ardından, 21 Temmuz 2016 tarihinden itibaren tüm ülkede Olağanüstü Hal (OHAL) ilan edilmiştir. OHAL kararı, 2935 sayılı Olağanüstü Hal Kanunu’nun 3. maddesine dayanılarak Bakanlar Kurulu tarafından alınmış; üçer aylık sürelerle uzatılmış ve son uzatma kararı 19 Nisan 2018 – 18 Temmuz 2018 dönemini kapsayacak şekilde olmak üzere toplam yedi kez yenilenmiştir. Bu uzatma kararlarının tamamı TBMM Genel Kurulu’nda onaylanmıştır.

2935 sayılı Olağanüstü Hal Kanunu’nun 3. maddesinin (b) bendi, OHAL rejiminin ilanı ve uzatılması bakımından yasama ile yürütme arasındaki dengeyi belirleyen temel hükümleri içerir. Buna göre, olağanüstü hal kararı Resmî Gazete’de yayımlanır ve derhal Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin onayına sunulur. Türkiye Büyük Millet Meclisi tatilde ise derhal toplantıya çağrılır. Meclis, olağanüstü hal süresini değiştirebilir; Bakanlar Kurulu’nun istemi üzerine her defasında dört ayı geçmemek üzere süreyi uzatabilir veya olağanüstü hali kaldırabilir. Ayrıca, Bakanlar Kurulu, olağanüstü halin bu bent uyarınca ilanından sonra, sürenin uzatılması, kapsamın değiştirilmesi veya OHAL’in kaldırılması konusunda karar almadan önce Millî Güvenlik Kurulu’nun görüşünü almakla yükümlüdür.

Bu düzenleme, kağıt üzerinde OHAL’in ilanı ve uzatılmasının sürekli olarak TBMM denetimine tabi olmasını öngörmekte, yürütmenin olağanüstü yetkilerinin parlamenter denge ve denetim mekanizması içinde kullanılmasını amaçlamaktadır. Ancak OHAL döneminde çıkarılan Kanun Hükmünde Kararnamelerin (KHK) kanunlaşma sürecine bakıldığında, normatif çerçeve ile fiilî uygulama arasında ciddi bir kopukluk olduğu görülmektedir.

2. Anayasa m. 121, KHK Rejimi ve AYM’nin 682 Sayılı KHK’ya İlişkin Tespiti

OHAL döneminde yürütmenin en önemli araçlarından biri OHAL KHK’larıdır. Anayasa’nın 121. maddesi, olağanüstü hâllerde Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu’na kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi tanımaktadır. Aynı madde, bu KHK’ların Resmî Gazete’de yayımlandıktan sonra “aynı gün Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin onayına sunulması” gerektiğini hükme bağlar; KHK’ların Meclisçe onaylanmasına ilişkin süre ve usul ise TBMM İçtüzüğü ile düzenlenmiştir.

TBMM İçtüzüğü’nün 128. maddesi, komisyonlarda en geç yirmi gün içinde görüşülmesi tamamlanmayan kararnamelerin Meclis Başkanlığı’nca doğrudan Genel Kurul gündemine alınacağını ve ivedilikle otuz gün içerisinde görüşüleceğini düzenler. Böylelikle, OHAL KHK’larının hem komisyon hem Genel Kurul düzeyinde süratle ele alınması, yürütme tasarruflarının yasama organı tarafından zamanında denetlenmesi amaçlanmıştır.

Anayasa Mahkemesi de OHAL döneminde çıkarılan KHK’ların niteliğine ilişkin olarak önemli bir tespit yapmıştır. 26.01.2022 tarihli ve 2020/17 esas, 2022/5 karar sayılı kararında (01.04.2022 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanmıştır), 682 sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından onaylanması sonucu yürürlüğe giren 7068 sayılı Kanun’un kaynağı olduğunu vurgulamıştır. Kararın 17. paragrafında, 7068 sayılı Kanun’un “olağanüstü hal kapsamında çıkarılan 2.1.2017 tarihli ve 682 sayılı … Kanun Hükmünde Kararname’nin Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından onaylanması sonucu” kabul edildiği açıkça ifade edilmiştir. Bu tespit, 682 sayılı KHK’nın da OHAL KHK’ları arasında değerlendirilmesi gerektiğini gösterir ve bu çalışmada 682 sayılı KHK, OHAL KHK’ları envanterine bu nedenle dahil edilmektedir.

3. OHAL Döneminde Çıkarılan KHK’ların Sayısı ve Kanunlaşma Sürecindeki Gecikmeler

OHAL döneminde, Anayasa’nın 121. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak toplam 32 Kanun Hükmünde Kararname çıkarılmış ve Resmî Gazete’de yayımlanmıştır. Ancak bu KHK’ların TBMM tarafından onaylanması, komisyonlarda görüşülmesi ve kanunlaştırılması süreçlerinde ciddi usul sorunları ve sistematik gecikmeler yaşanmıştır.

Normatif çerçeve, KHK’ların çıkarıldıkları gün Meclis’e sunulmasını ve kısa süre içinde komisyon ve Genel Kurul gündeminde ele alınmasını öngörmesine rağmen, pratikte şu tabloyla karşılaşılmıştır:

• Yayımlanan 32 OHAL kararnamesinin sadece birinde komisyon fiilen toplanmış,
• Diğer 31 OHAL kararnamesi komisyonlarda görüşülmeksizin doğrudan Genel Kurul’a gönderilmiştir.

Bu durum, İçtüzük’te öngörülen komisyon süzgecinin OHAL KHK’ları bakımından neredeyse tümüyle devre dışı kaldığını göstermekte; yasama organının yürütme tasarruflarını ayrıntılı komisyon çalışmalarıyla inceleme imkânını fiilen ortadan kaldırmaktadır.

Zamanlama bakımından da tablo benzerdir. 2016 yılında çıkarılan 12 KHK’nın yalnızca 5’i (667, 668, 669, 671, 674) Resmî Gazete’de yayımlandıktan yaklaşık üç ay sonra, yine 2016 yılı içinde TBMM Genel Kurulu’nda görüşülmüştür. Aynı yıl çıkarılan diğer 7 KHK (670, 672, 673, 675, 676, 677, 678) ise Resmî Gazete’de yayımlandıktan 14–16 ay sonra, 2018 yılı içinde Genel Kurul’a gelebilmiştir. 2017 yılında çıkarılan 18 KHK’nın (679–696) tamamı da, yayımlandıktan yaklaşık 13 ay sonra, yine 2018 yılı içinde TBMM Genel Kurulu’nda görüşülmüş ve kanunlaştırılmıştır.

2018 yılında çıkarılan KHK’lar bakımından da benzer bir gecikme dinamiği görülmektedir. 697 sayılı KHK yaklaşık bir ay içinde, OHAL döneminin son kararnamesi olan 701 sayılı KHK ise yaklaşık üç ay sonra TBMM Genel Kurulu’nda görüşülerek kanunlaşmıştır. Böylece OHAL boyunca yürürlüğe konulan 32 KHK’nın tamamı, farklı sürelerde de olsa, topluca 2016–2018 dönemi sonunda kanuna dönüştürülmüştür. Ancak bu kanunlaşma, Anayasa ve İçtüzük’ün öngördüğü “aynı gün Meclis’e sunma, kısa sürede komisyon ve Genel Kurul denetimi” idealinden büyük ölçüde sapmıştır.

4. Değerlendirme: Yasama Denetiminin Zayıflaması ve KHK Rejiminin Sonuçları

OHAL döneminde KHK’ların çıkarılması ve kanunlaşması süreci, teorik olarak bir “istisna rejimi” içerisinde, sıkı bir parlamento denetimi altında işletilmesi gereken bir mekanizma iken, fiiliyatta yürütmenin normatif alanı tek taraflı olarak domine ettiği bir düzene dönüşmüştür.

Bir yandan OHAL KHK’ları Resmî Gazete’de yayımlandıkları anda yürürlüğe girmiş; kamu görevinden çıkarma, kurum kapatma, mülkiyet, disiplin rejimi ve ceza adaleti alanlarını doğrudan etkileyen kapsamlı hukuki sonuçlar doğurmuştur. Diğer yandan bu KHK’ların TBMM komisyonlarında tartışılması ya hiç gerçekleşmemiş ya da uzun süre ertelenmiş, Genel Kurul’da yapılması gereken siyasal ve hukuksal tartışma ise çoğu zaman ancak 14–16 ay sonraya sarkan toplu görüşmelerle sınırlı kalmıştır.

Bu tablo, yasama organının yürütme tasarruflarını zamanında ve yerinde denetleyemediğini; Anayasa ve İçtüzük’te öngörülen “olağanüstü hâl içinde dahi devam eden parlamenter denge ve denetim mekanizmasının” büyük ölçüde işlevsizleştiğini göstermektedir. OHAL KHK’ları, kanunlaşıncaya kadar geçen sürede fiilen kanun gibi uygulanmış; yasama denetimi ise geriden gelen, gecikmiş ve çoğu zaman sembolik düzeyde kalan bir onay işlemi haline gelmiştir.

Sonuç olarak, OHAL döneminde çıkarılan 32 KHK’nın kanunlaşma süreci, yalnızca sayı ve tarihlerden ibaret bir teknik ayrıntı değil; Anayasa’nın 121. maddesi, 2935 sayılı Kanun’un 3. maddesi ve TBMM İçtüzüğü’nün 128. maddesi ile öngörülen denge-denetim mekanizmasının ne ölçüde zayıfladığını ve yasama yetkisinin fiilen yürütme lehine nasıl kaydırıldığını gösteren önemli bir göstergedir. Bu nedenle OHAL KHK’larının kanunlaşma takvimi, hem hukuki hem siyasal açıdan, Türkiye’de olağanüstü yönetim rejiminin demokratik meşruiyeti ve hukuk devleti ilkesi bakımından kritik bir inceleme alanı olarak karşımızda durmaktadır.